Відновлення політичного режиму часів Леоніда Кучми. Саме таку мету поставив перед собою Віктор Янукович. Віддамо належне: гарант просувається до її досягнення семимильними кроками, попри критику знизу та знаки небес. "Швидкість і натиск" - ось вичерпна характеристика дій його команди. Де-факто колишню управлінську вертикаль відновлено в стаханівські терміни. Залишилося вмонтувати в неї систему місцевої влади. Можливість того, що регіональні вибори пройдуть восени цього року, зростає з кожним днем. Часу для організації такого масштабного дійства небагато, але для нинішньої владної команди неможливого мало. На Банковій розраховують на формування "своєї" більшості в переважній більшості місцевих рад. І на перемогу "своїх" кандидатів у мери в значній частині обласних центрів.
Широкий рєпінський мазок - і вітчизняна строката політична картинка остаточно перетвориться на квадрат вугільного кольору. Кутастий, похмурий і однотонний.
Колишню систему державного устрою, схоже, буде реанімовано не тільки де-факто, а й де-юре.
Причому в повному обсязі. На тижні, що минає, було зроблено крок, який серйозно спрощує вирішення цього завдання. Минулого четверга дві з половиною сотні народних обранців у першому читанні підтримали законопроект "Про всеукраїнський референдум". Його остаточне ухвалення заплановано на 9 червня. З огляду на запас міцності під час попереднього голосування, можна майже не сумніватися: у середу проект, швидше за все, стане законом.
Законотворча активність правлячої політичної сили заслуговує на увагу. У своїй енергійній роботі вона керується двома принципами. Перший - формальне дотримання "зовнішніх" правил пристойності.
Другий - цілковите нехтування правилами пристойності "внутрішніми". Попередники керманича регіоналів (хто частіше, хто рідше) дозволяли собі ігнорувати чинні правила. Додаткові повноваження присвоювалися "за замовченням", а стратегічно важливі процеси регулювалися "в ручному режимі". Янукович також охоче використовує подібну практику. Але при цьому його клевретам поставлено завдання - узаконити всі його побажання, легалізувати будь-яку правову єресь. Завдання сумлінно виконується. Благо є кому - команду юридичних єресіархів укомплектовано людьми енергійними, діяльними, які знаються на теорії та практиці, які мають досвід написання законів і знайомі зі специфікою їх застосування.
Але при цьому ще ніколи країна не мала справи з таким разючим нехтуванням процедурою ухвалення нормативних актів. Ігнорується не тільки думка опозиції і точка зору експертів (у тому числі профільного Головного науково-експертного управління Верховної Ради). Не береться до уваги Регламент. Так само і Конституція. Найважливіші документи ухвалюються, за великим рахунком, без вивчення, виправлення та обговорення. За них голосують, не розуміючи, а часто й не читаючи.
Бюджет, харківські угоди, законопроекти про засади внутрішньої та зовнішньої політики, про судоустрій і статус суддів, про всеукраїнський референдум. Законотворчість перетворилася на конвеєр. Законодавчому органу в цьому складному технологічному процесі приділяється проста роль мовчазного вантажника. Він лише переносить грубезні томи з описом нових правил життя з другого поверху президентської адміністрації (де їх найчастіше пишуть) на четвертий (де їх підписують).
Знаючи про чималі літературні знання Віктора Федоровича, переконаний, він часто цитує своїм повіреним поета Островського: "Стыда не бойтесь, осуждений не будет. Есть границы, за которые осуждение не переходит…" І він має рацію. Органи, покликані не допускати порушення меж дозволеного, як і раніше, є. Але вони дружно демонструють безмежну відданість носієві необмежених повноважень. Від Міністерства внутрішніх справ до Конституційного cуду.
Кому під силу зупинити цей бронепоїзд із вертикальним злетом? Опозиції? Вона дедалі більше скидається на форварда вітчизняної збірної Мілевського. Грає спиною до воріт. Падає у першій-ліпшій жорсткій сутичці з суперником. Не так атакує, як окреслює атаку. Рідко б’є у ворота, часто сперечається з арбітрами. Багато пози, мало користі.
Отрута авторитаризму швидко й незворотно розчиняється в крові ослаблого політичного організму.
Роль антидоту здатні виконати хіба що ті... хто досі щедро оплачував роботи з виготовлення та вдосконалення цієї отрути. Олігархи, у чиїх руках усе ще зосереджені значні ресурси (якими вони поки що самостійно розпоряджаються) не менше за опозицію не зацікавлені в перетворенні влади на потужний зубодробильний кулак. Хоча й з інших причин. Але вони спокійно споглядають, як їх із вигадливих ляльководів перетворюють на невигадливих маріонеток. Не те щоб доля демократії залежала виключно від волі олігархів. Але саме вони здатні пригальмувати хід машини, що набрала обертів.
А чи треба її зупиняти? І який зв’язок між неосяжним розширенням повноважень глави держави і вузькопрофільним законом, який регулює проведення плебісцитів?
Два слова про історію питання. Закон "Про всеукраїнський і місцевий референдум" наступного року міг би відзначити двадцятилітній ювілей. Його було прийнято незадовго до проголошення незалежності й задовго до прийняття Основного Закону. Цей документ суперечить Конституції, законодавству, здоровому глузду, а місцями - і сам собі. Без його вдосконалення повноцінне здійснення народовладдя (найбільш прямою формою якого референдум і є) неможливе. Спроби замінити допотопний акт робилися неодноразово і так само часто завершувалися провалом. Найближче до успіху був проект Олександра Лавриновича, який рік тому здобув підтримку 296 (ПР і БЮТ тоді "дружили" проти Ющенка) депутатів. Після чого прогнозовано нарвався на президентське вето.
Документ, прийнятий позавчора депутатським корпусом за основу, дуже схожий на фундаментальну працю Олександра Володимировича. Хоча в ньому з’явилися свіжі, неоднозначні новели. Боїмося помилитися, проте їх авторство, швидше за все, теж належать чинному міністру юстиції. Хоча формальним автором проекту виступив не дуже відомий депутат від ПР Дмитро Шпенов.
Процедура проходження документа відбувалася в найкращих сучасних традиціях. Законопроект був зареєстрований у травні. Рішення про його включення до порядку денного сесії прийняли в останній день останнього місяця весни, а вже через три дні він був попередньо схвалений. Без розгляду на засіданні профільного комітету (з питань державного будівництва і місцевого самоврядування), без необхідного висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради. Це публічно визнав голова комітету Олександр Омельченко, що дало можливість опозиції добитися продовження роботи над документом і відправки його на друге читання.
У проекті міститься багато нового, цікавого і сміливого (якщо не сказати нахабного) з точки зору вітчизняних правових традицій. Скрупульозно проаналізувати цю досить-таки грубеньку працю нам завадить дефіцит місця і часу. Але найцікавіше висвітлимо.
Почнемо з головного. Третя стаття документа відкриває широкий простір для так званої плебісцитної нормотворчості. Після ухвалення закону з допомогою референдуму можна буде:
- ухвалити нову редакцію Конституції;
- внести до неї зміни;
- скасувати дію (визнати нечинним) закону про внесення змін до Конституції;
- ухвалити або скасувати закон, а також внести до нього зміни.
Результати народного волевиявлення на референдумі є обов’язковими. Підсумки референдуму, проведеного за народною ініціативою, є остаточними, не потребують затвердження чи схвалення з боку будь-якого органу (ні ВР, ні КС). Затверджених таким чином рішень мають неухильно дотримуватися всі громадяни і структури. У день оголошення ЦВК результатів референдуму прийняті на ньому нова редакція Конституції чи закон відразу набирають чинності.
Після ознайомлення із цим дивним зразком правотворчості деякі експерти завважили його схожість з іншим стратегічно важливим документом - проектом закону "Про основи внутрішньої і зовнішньої політики". І річ не тільки у швидкості розробки та поспішності розгляду. З’явилося припущення, що в обох випадках тонни нормативної руди змарнували заради єдиного положення. У випадку з "основами" - заради відмови від євроатлантичної інтеграції. У випадку із законом про референдум - заради створення механізму скасування політреформи.
Для тих, хто забув, - коротко. Нова версія Конституції істотно обмежує повноваження президента. Її було введено в дію наприкінці 2004-го законом №2222 (на політжаргоні - "чотири двійки").
Процедуру ухвалення було порушено, існували (і існують) формальні причини для визнання закону неконституційним. Однак існують і "але", які до цього часу не дозволяли цього зробити. Перше - Конституційний суд не хотів брати на себе таку відповідальність. Друге - навіть якби КС зважився піддати "чотири двійки" анафемі, ніхто не знав би, що із цим робити. Можна визнати неконституційним закон про введення Конституції в дію, але не можна визнати Основний Закон невідповідним самому собі. Це не під силу навіть Конституційному суду. Крім того, КС не має права давати поради, як виходити з такої тупикової ситуації. Він повинен тлумачити Конституцію, але не може займатися нормотворчістю. Він може відповісти на запитання, але не повинен давати порад. Повернутися до Конституції зразка 1996-го можна було шляхом внесення змін парламентом, але цей варіант тривалий і складний. Інших правових механізмів реставрації колишньої моделі влади не існувало.
І от спосіб знайдено. Його закладено в проекті закону про референдум. Схема така. На референдум відповідно до статті 3 виноситься питання про скасування дії (визнання нечинним) закону "чотири двійки". Народ каже йому своє рішуче "ні". Причому може зробити це абсолютно щиро. Ідея сильної президентської влади популярна серед виборців. Включаючи тих, серед яких Янукович непопулярний.
Якщо референдум станеться в найближчому майбутньому (поки зберігається рівень довіри до дій гаранта), то акція приречена на успіх. Високий рейтинг і низька явка - ось дві головні складові успіху. Ті, хто вірить у нового керманича, продадуться на дільниці і підтримають розширення президентських повноважень. Більшість з тих, хто не вірить, швидше за все, залишиться вдома. А поріг явки для референдуму не визначений. Хто прийшов - той і народ.
Рухаємося далі. За підсумками свята народовладдя закону "чотири двійки" виносять смертний вирок. Згідно з пунктом 2 статті 4 закону цей вердикт незаперечний. Згідно з пунктом 5 статті 95, "Положення Конституції та законів України, які були змінені законом України, що втратив силу або був скасований (визнаний таким, що втратив силу, або визнаний нечинним) відповідно до схваленого на всеукраїнському референдумі рішення, поновлюють свою дію з дня оголошення Центральною виборчою комісією відповідних результатів всеукраїнського референдуму".
Перекладаємо загальнозрозумілою мовою. Припустимо, що на референдумі закону "чотири двійки" сказали гнівне "ні". У той день, коли ЦВК оголосить про це, Конституція зразка 2004-го помре. А Конституція зразка 1996-го народиться вдруге. Негайно. Без найменшого зволікання. Ніяких нових редакцій, всенародних обговорень, обов’язкових висновків Конституційного суду, двох етапів розгляду у Верховній Раді. Ніякого хапливого пошуку 300 голосів. Ніяких складних юридичних процедур, зламаних списів і димових шашок.
Припустимо, опозиція вирішить оскаржити правомірність подібного рішення і кинеться шукати правду в Конституційному суді. Але там майже напевно легітимність підтвердять. І не тільки тому, що КС із кожним днем стає дедалі чутливішим до примх влади. Описаної законом процедури дотримано? Так. Чи суперечить вона Конституції? Ні, скаже суд. Більше того, - продовжить суд, - вона не суперечить жодному з трьох наших профільних рішень. Попри те (додамо від себе), що ці рішення самі суперечили одне одному. Але в усіх трьох сказано і про обов’язковість рішень референдумів, і право народу на визначення конституційного ладу.
Перед спробою дати оцінку нововведенням коротко змалюємо інші важливі положення проекту, який через лічені дні загрожує перетворитися на закон.
Для організації референдуму потрібне створення ініціативної групи кількістю не менш як 500 осіб.
Впродовж 40 днів вона повинна зібрати не менше трьох мільйонів підписів не менш ніж у 2/3 областей та не менш ніж 100 тисяч голосів у кожній. ЦВК впродовж семи днів розглядає надані документи. Усе в нормі - гарант видає указ. Референдум має відбутися в останню неділю п’ятдесятиденного терміну від дня видання указу. Питання для референдуму формулюються таким чином, щоб відповісти на них можна було або "так", або "ні". Не тільки ЦВК, а й гарант отримують право здійснювати перевірку питань, які виносяться на референдум, на предмет їх відповідності законам і Конституції. Голосування вдома допускається. Щодо ЗМІ встановлено жорстку регламентацію дій, пов’язаних із висвітленням процесу. Порушення цих правил призводить до санкцій аж до позбавлення медіаоргану ліцензії. У суді можна оскаржити не тільки дії, а й бездіяльність цілого ЗМІ, його власника або працівника. Висвітлення офіційної позиції гаранта агітацією не є. Результати голосування в закордонному виборчому окрузі встановлюються незалежно від того, на скількох дільницях голосування визнано недійсним. Визнати голосування в закордонному виборчому окрузі недійсним, за законом, не можна. Якщо дійсним буде визнано голосування на одній дільниці, саме ці результати вважатимуться результатами волевиявлення в закордонному виборчому окрузі.
Спробуємо осмислити інформацію.
Почнемо з того, що зібрати три мільйони підписів за 40 днів (75 тисяч автографів за добу) без проблем зможе тільки влада. А перевірити три мільйони підписів за сім днів (навіть вибірково) не зможе ніхто. З прив’язкою до наших реалій це означатиме, що ЦВК не зможе (навіть якщо захоче, що сумнівно) оцінити, наскільки сумлінно влада зібрала свої три мільйони розчерків.
А при чому тут наші реалії? - запитає уїдливий читач. Прийняття законів і затвердження Конституції - нормальна європейська практика. Ми ж, так би мовити, у Європу прагнемо. І Віктор Федорович про це невтомно каже, і міністр його закордонних справ регулярно повторює за патроном. І захисники нового проекту постійно говорили про його відповідність євростандартам.
Давайте розбиратися. Перше. У Європі набагато більшого значення надають не загальнонаціональним, а місцевим референдумам, які дозволяють населенню безпосередньо впливати на вирішення нагальних проблем. Як називався попередній, усіма розкритикований закон? "Про всеукраїнський і місцевий референдум". Як іменується новий, "європейський"? "Про всеукраїнський референдум"? Ой, а як же інтереси регіонів, які обіцяла захищати однойменна партія?
Друге. У Європі справді існує практика прийняття законів і затвердження Конституції на референдумах. Проте розробники їх - державні органи або спеціально уповноважені структури - глави держав, парламенти, їх палати чи спеціально скликані конституційні збори. Але не ініціативні групи громадян із 500 осіб. Право населення ініціювати внесення змін до законодавства передбачене в небагатьох державах (Латвія, Литва, Мальта, Словенія). І обмежується низкою умов. Право скасовувати або коректувати закони, відхиляти законопроекти - така ж само рідкісна практика (Данія, Італія, Ірландія, Мальта). Це право також звужене набором вимог. У Німеччині загальнонаціональний референдум не передбачений взагалі. Зате дуже поширені місцеві.
Третє. У переважній більшості європейських країн право ініціювати референдуми - прерогатива влади. І референдуми ці мають переважно консультативний характер. Натомість у нас, відповідно до логіки авторів законопроекту, ініціативні громадяни можуть винести на обговорення практично будь-яке питання. І прийняте рішення матиме імперативний характер. У Європі обов’язковий референдум - виняток. У нас - правило.
Четверте. В цілій низці країн (наприклад, у Болгарії, Греції, Голландії, Люксембурзі, Португалії) питання зміни конституцій не можуть бути предметом не тільки обов’язкового, а й консультативного референдуму.
П’яте. Європейське законодавство не дуже формалізує специфіку проведення передреферендумної агітації. Правила там досить ліберальні. На відміну від наших. У нас, по суті, можна агітувати тільки "за". Агітація "проти", м’яко кажучи, не вітається.
Шосте. Діяльність комерційних ЗМІ з висвітлення плебісцитного процесу не є предметом законодавчого регулювання. Звітувати перед виборчкомами приватні медіа там не зобов’язані. І позбавляти ліцензій за неправильну агітацію у Європі чомусь не заведено. Мимохідь зауважимо, що ще один законопроект, про місцеві вибори, ще "ліберальніший" у питанні засобів масової комунікації.
Порівнювати їх практику й нашу теорію можна довго. Але, гадаю, сказаного досить. Досить, щоб зрозуміти: цей закон писався не тільки для того, аби скасувати політреформу. Він складніший. Бо дозволяє зовсім виключити парламент із законодавчого процесу. Без усякої там Ради влада через "ініціативні групи" може все що завгодно і прийняти, і скасувати, і поправити. Вийде і швидше, і, мабуть, дешевше.
Коректність нового проекту викликає сумніви. Скажімо, описана нами (і не нами вигадана) схема скасування політреформи має вразливе місце. Хоч як крути, а після скасування закону "2222" Конституцію буде змінено. А КС казав, що змінювати її без парламенту не можна....
Чи зупинить це організаторів акції? Сумніваюся. Мета виправдовує засоби. Як Віктор Федорович розпорядиться набутими повноваженнями, сумніватися не доводиться. За 100 днів він усім усе довів.
До речі, щодо швидкості. Якщо владна команда не збавить темп, то восени ми станемо свідками не тільки приходу нової місцевої влади, а й повернення старої Конституції. Не вірите - підрахуйте самі.
Отож у новому році нам доведеться жити у зовсім іншій країні. Простій і однотонній. Як квадрат вугільного кольору.
Сергій Рахманін
статті про українську політику і не тільки
